碌曲县图书馆

扎西热布旦
  规范行政行为,提高依法行政水平,建设法治政府,确保行政权力真正用于为人民谋利益是适应经济社会发展变化和加强民主法制建设的需要。因此，县级人大常委会应不断创新对同级政府监督的新机制，加强专门监督,强化行政权力的监督制约,努力为县域经济社会持续协调健康发展提供良好的法制环境和保障。但从人大监督实践来看，县级人大对同级政府的监督工作还不同程度存在薄弱环节，比如县级人大对同级政府规范性文件备案审查工作还没有普遍开展起来。审查规范性文件这一监督形式从“久藏深阁”走进县级人大监督实践，尚需时日，实践证明,人大常委会加强对同级政府的规范性文件的审查备案工作，对于进一步规范政府的行政行为，继而走上依法行政轨道和建设法治政府的意义非同寻常。
  从2003年下半年开始，我县人大常委会开始探索对县人民政府规范性文件的审查和备案工作,2004年初我们对《碌曲县城区市容市貌和环境卫生管理暂行办法》和《碌曲县城区家畜家禽管理办法》两个“办法”审查备案后付诸实施，有力地改变了城市管理无序和脏、乱、差的不良现象，受到了全县广大干部群众的普遍欢迎,也提高了人大工作的威信和人大常委会的权威。笔者从这两年对同级政府的规范性文件的审査备案工作中深深体会到，强化对县一级政府的规范性文件的审查备案工作，对于促进政府依法行政和规范行政继而建设法治政府,具有极其重要的作用。
  一、充分认识到对同级政府的规范性文件进行审查备案工作的重要性和紧迫性
  对同级政府的规范性文件进行审查和备案工作,是宪法赋予人大常委会的一项神圣职责。宪法第104条曾名文规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。因此，对同级政府的规范性文件进行审查备案是有充足的法律依据的。我们在有些新闻媒体上常常会看到由于一些政府部门的违法现象而导致的“民告官”以及违法现象得不到解决而引发的“上访”现象，尤其是在中央电视台上的“焦点访谈”和相关法制栏目中此类现象极为普遍,如强行占用农民耕地,毁掉鱼塘修建高尔夫健身球场,企业污水无序排放导致大量鱼类死亡等等现象，这些社会丑恶现象为什么屡禁不止反复出现呢？我认为，最根本的就是政府部门的从政行为失去了法律约束，由此导致了政府部门的“无序”行政和不规范行政。还有有些地方出现的涉农伤亡事件，这些都是政府行为失去了应有的法律约束而出现的。由于对政府行为的监督不到位，从而在有些地方出现了乱摊派、乱收费后导致的恶性伤亡事件。新中国成立50多年来，为了强化对政府工作实行强有力的监督，早在50年代初人大机关未设立前就设立了人民委员会，但是由于政府工作量大面宽，这些事中监督和事后监督虽然解决了一些现实问题，但很难从根本上杜绝政府部门行政不规范和违法行政的问题，而开展对同级政府的规范性文件进行审查备案制度，是从源头上审查并规范政府可能在今后出现的行政不规范问题，并且以“法规”的形式将它固定下来，这种事前介入的监督方法，有效地降低了政府部门的行政成本,避免了政府“瞎折腾”和“无为”现象。因此，它的重要性毋庸置疑。其次，政府部门的工作随着经济社会快速发展不断处于创新发展之中,并没有一种程式化的版本。随着法制深入人心，国家各种法律法规日益完善,我国加入世贸组织,社会主义市场经济发展处于转轨期，各个方面对政府工作的要求更严，程序更多。这也就相应地要求人大对政府的监督层面更加全面,监督机制更加完善,监督方式更加细化。由此看来,人大就要更加注重对同级政府的规范性文件进行审查和备案，更加加大对政府工作的事前监督力度，因此，加强对同级政府的规范性文件进行审查和备案工作，是摆在各级人大常委会面前的一项紧迫而重要的课题。二、对同级政府的规范性文件进行审查和备案是建设社会主义法治国家和实现“法治政府”的必然途径
  在建设社会主义法治国家和加大社会主义政治文明建设的今天，实行依法行政、依法办事，建设法治政府已经是大势所趋，人心所向，人大是国家的决策机关,政府是国家行政机关,人大的监督措施是否落实到位和为执行决策提供法律保障，在促进一方经济发展和社会进步中发挥着重要作用。在某种意义上来说,法治和民主有着必然意义上的关系，一个国家和地区的法治程度和透明度越高,那么从另一个方面说明这个这家的民主化程度越高。行政部门在规范性文件的制定和完善过程中，一定程度上集中和体现了政府专门部门的智慧和职能，虽经政府班子成员初审通过,但由于制定规范性文件牵扯到法律和政策的方方面面，加之它所要求的严密性、完备性和稳定性程度是极高的。这就说明了政府部门的规范性文件只是体现了政府部门单方面的“意志”和“才智”,很难体现广大人民群众的普遍意愿。因此，为了体现广泛性和代表全体民众的意愿，这就要求人大常委会对同级政府的规范性文件进行审查和备案活动,以便让广大委员和邀请列席会议的各级代表全面审议并提出建设性的意见建议。这一过程从一方面体现了政府部门规范性文件制定过程的科学性和合理性，为规范性文件制定过程的“合法”性提供了法律依据和民众基础，另一方面,它高度集中了社会各界的意见建议,充分反映了同级政府规范性文件制定过程中的公开性和透明度,是 “阳光政务”运作方式的一种体现。
  建设社会主义法治国家，不仅要求每一个公民要提高学法、知法、用法的水平，而且要求各级人大、政府、审判、检察机关也要提高学法、知法、用法的水平,当前从基层来看,广大干部群众的法治意识在不断得到提高,人大、政府和审判、检察机关的依法监督、依法行政和公正司法、秉公执法水准也有了显著的提高，但是个别地方和部门违法行政、执法犯法的现象依然存在,不仅损坏了国家机关的形象,而且，一度成为信访案件高发的主体，使党群和干群关系紧张起来，这与实践“三个代表”重要思想和加强执政能力建设格格不入,与构建和谐社会格格不入。要全面实施好依法治国这一重大方略，必须首先使人大、政府和审判、检察机关做到依法行政、依法监督、依法执法和公正司法,政府部门的工作在国家机关事务活动中占有主导地位，因此，要实施好依法治国这一重大方略，首先要强化政府部门依法行政“这一块”。而人大常委会依法开展对同级政府规范性文件的审查备案活动，就是提高“依法行政水平”和建设“法治政府”目标的生动体现。
  三、对同级政府的规范性文件进行审查和备案是强化人大监督工作实效的得力举措
  地方各级人大常委会对同级政府的规范性文件进行审查和备案制度，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善的。首先宪法和法律对同级政府的规范性文件进行审查和备案的有关规定，提供了地方人大审查规范性文件的法律依据。人大监督一般分为立法监督、法律监督、行政监督、司法监督、人事监督等几种形式,这些行之有效的监督方式是防止权力滥用或履职尽责不到位，实践验证，权力一旦失去了有效的监控,就会成为滋生腐败、损公肥私的“魔杖”,而人民代表大会制度的确定，一方面强调全国人民或地方上的大事、要事通过民主的方式由人民大众说了算，显示了我们党的意图在转变为国家意志过程中具有普遍的人民群众基础;另一方面,它强调了党的意图转变为国家意志付诸实施过程中受到了代表广大民众的人大代表及其常委会机关监督，从而促使“一府两院”国家机关执行党委和国家的意志过程中丝毫不敢懈怠。人大监督政府，并非跟政府部门过不去,如果退一步说,人大不履行监督职能,那么政府部门不尽心履职该怎么办？这种现实的可能性存在就要求人大高举监督这个“权杖”全方位、多层面地监督“一府两院”尽心竭力工作,并对党委和人民群众负责。对同级政府的规范性文件进行审查和备案，属于人大监督方式的行政监督,进而言之，也是对政府部门付诸实施党委和人大决策过程中的“重大事项”事前审查监督，这种事前介入的有效监督,能及时把有可能发生的不规范行政行为制止在规范性文件出台之前，有效地避免了有可能发生的不合理政府行为，从源头上堵绝了行政资源“浪费”。无论怎么分析，这种监督都是最有效力和“先入为主”式的“主动”监督。人大的工作职能不像是政府和经济部门的工作，一旦介入就初见成效，人大的监督工作所发挥的效能是间接性的，如果用个贴切比喻的话,人大工作职能就是“校正器”，它肩负着“一府两院”科学的、正确的、全方位的履行职责，不得有丝毫懈怠和散慢。如果对“一府两院”的工作放任自流,不管不问，党委又难以腾出时间和精力进行“干预”,那势必会出现许多“空穴”，这样，“豆腐渣”工程、“形象”工程、“半拉子”工程就会增多，执法犯法、贪赃枉法现象就会屡禁不止，一旦蔓延下去,党的执政能力就会丧失人民群众这个基础,国家的权力就会异化，进而就会造成经济衰退、市场萧条、官官相护、权力兑变的局面。因此，从事关党和国家执政层面而言，人大监督所发挥的“干预”行政效力作用巨大，从实践“三个代表”重要思想的高度进行分析，人大监督代表了最广大人民的根本利益。
  如果从加强自身建设来说,人大工作又必须与时俱进,创新发展,只有这样，监督的效能才能更好地发挥出来，各个方面遇到的难题才能迎刃而解。我们地方人大开展对同级政府的规范性文件审查和备案活动同样要在实践中探索,在探索中创新，只有这样，各地的群众上访事件才会减少,各种有悖情理和行政部门“违法”的现象才能得以遏止，各种因政府“行为”不到位而出现的“民告官”现象就会寥寥无几。
  （本文为扎西热布旦主任2005年12月在兰州召开的甘肃省立法研究会2005年会暨理论研讨会上的交流论文）