宁德市图书馆

“福建在民生领域屡有大手笔，人民生活明显改善。这里边，有三条经验值得总结。舍得投，向民生领域集中财力；看得准，优先惠及贫困群体；抓得实，把民生建设像抓经济发展、考核经济指标一样抓紧抓实。‘看得准’这方面最生动的例子是“造福工程”。这项工程于20世纪90年代就开始启动，先后有70万农民从偏远、交通不便、地质条件差的自然村搬出，整体移居至集镇、中心村等公务服务水平较高的聚居地，既改善居住环境，又增加就业机会，是扶贫致富的治本之策。但其投资也相当大，福建省委、省政府咬定青山不放松，看准了就坚持不懈地做下去，久久为功，因而惠及越来越多的贫困群众。”②
  考察宁德畲族造福工程政策的实施过程，首先是宁德各级政府建立专门的工作机构和规章制度，加强对畲族乡村“造福工程”的领导和管理。由于移民搬迁政策性强、涉及面广、协调任务重，闽东各级政府所属的扶贫办为牵头单位，各有关市、县财政局、发展和改革委、人口计生委（局）、建设局、民族与宗教事务局、国土资源局、林业局、老区办统一筹划相关工作。通过政府广泛的动员发动，周密的计划、繁杂的组织协调和持续的资金投入，为这一系统工程的实施创造了前提条件。在制订移民计划之前，闽东进行了广泛的摸底调查，对需要搬迁的地点和人数进行论证。畲族乡村“造福工程”的迁移对象主要是居住在高山边远地区和沿海偏僻岛屿，村落分散、生存空间狭窄，立地条件恶劣、脱贫致富步伐缓慢，解决“五通”要花很大代价的自然村以及受地质灾害威胁地域的群众。就移民点来看，闽东有关部门认为扶贫移民搬迁随着迁移距离的延长，难度会相应的加大。这不仅是因为迁移距离的延长，会导致迁移成本的增加，更由于迁移涉及的行政区域多，在获得新的生产资料、户籍等方面，困难也会增多，且移民造就迁入地生产生活的难度也会加大。因此，闽东少数民族“造福工程”基本采取县内安置的向中心村落或小城镇的集聚的移民方式。
  宁德各级政府意识到，为了保证异地扶贫项目的有效性，需要充分发挥贫困者的作用，因为内因是反贫困成功的关键。只有将畲族贫困村民视为扶持的主体，让他们直接参与到反贫困实施过程中去，逐渐提高他们的认知能力、技术能力、管理能力、与外界交往的能力，才能最终达到提高他们综合素质、综合竞争能力的目的。在异地安置扶贫政策选择之始，闽东采取了村民自力更生、自愿搬迁的原则，所需要资金以群众自筹为主，各级财政补助和有关部门的支持为辅。实施“造福工程”中规定：（1）造福工程用地和基建免缴税费；（2）所需建筑材料优先安排指标；（3）建设部门要优先安排规划、设计施工；（4）“造福工程”新迁住户先接通水、电供应；（5）对少数民族“造福工程”，省、地、县民委都列入当年工作要点，在资金方面除按统一标准补助外，民族工作部门再作一定数量的户均补贴。
  “造福工程”建房资金以群众自筹为主、财政补助为辅。补助标准逐年提高，2007年1500元，2008年已增加至每人2500元。对少数民族搬迁户，福建省相关部门还给予每人额外300元补助。2009年对少数民族搬迁户补助款提高到600元。闽东各县（市、区）财政普遍设立“造福工程”补助资金专户，为扶贫专项资金，专款专用。财政和部门补助的资金都集中到专户管理，按人头下达；补助资金直接发放到户、到人，并实行县级报账和公告公示制度。另外，部门配套资金按项目下达。到2014年“造福工程”补助款又作调整，即依据工程危房改造对象的改造方式和困难程度，确定不同类型的补助标准。一是异地搬迁和原址新建的，按每人3000元补助。困难计生户、少数民族、贫困残疾人等对象享受政策叠加，即困难计生户每户追加补助3000元、少数民族户每人追加补助600元、贫困残疾人家庭人口每人增加1000元。按“就高不就低”原则，每户补助不低于10000元；二是对危房进行修缮加固的，按每户10000元给予补助；三是五保户无论新建或修缮，按照每户（人）15000元补助。“造福工程”新村基础设施配套建设资金主要依靠县、乡政府安排的配套补助资金和群众投工投劳解决。自1998年至2013年闽东各县（市、区）少数民族乡村“造福工程”补助金额共2032.11万元。以下为闽东各县（市、区）历年“造福工程”补助金额情况：
  为了让迁出地畲族村民了解迁出的意义，迁移前，闽东各级政府向他们进行广泛的宣传，动员农户自愿报名。为了免除移民的后顾之忧，政府制定了一系列的优惠政策，解决移民初期的生产生活问题。如闽东畲族人口总量最多、分布最广的福安市，从20世纪末实施“造福工程”至2009年已先后搬迁了387个畲族自然村，4086户，1.2万人，政府为少数民族搬迁户共减免各种税费1000多万元，户均4000多元；兑现省地市补助配套资金540多万元，户均2000多元。与此同时，福安市还出资为少数民族“造福工程”新村做好公共设施配套建设。全市72处畲族“造福工程”新村，80％以上基本实现了水、电、路、电话、电视的“五通”。
  作为这项涉及面广、政策性强、关系到群众切身利益的自愿移民搬迁系统工程组织者，闽东各级政府在政策运作过程中，还制定出相应的管理办法，如要求各县（市、区）扶贫部门跟踪落实“造福工程”搬迁进度，向市农办报送工作进展情况。各级政府要对搬迁对象的情况进行公示，接受群众监督，并将符合搬迁条件的农户建档立卡，随时可查。要求各级扶贫部门要认真做好检查督促工作，发现问题及时纠正，确保各项资金的及时到位和搬迁任务的如期完成。
  为了实现搬迁户稳得住，能致富，对于列入“造福工程”的畲族搬迁户，闽东各地扶贫小额信贷等各项帮扶措施，帮助搬迁户提高就业技能，实现稳定就业。闽东各地根据畲族搬迁户的实际情况，按照宜农则农、宜商则商、宜工则工的原则，有针对性地制定和采取了发展致富规划和措施。通过优先安排“阳光工程”培训、发展科技扶贫项目、组织劳务输出等措施，力求使每个搬迁户或有地种，或有活干，或有挣钱门路，减少返贫率，巩固扶贫的成果。
  宁德畲族乡村扶贫移民搬迁是一项以移民自愿、政府为主导，涉及面广、涉及部门多，政策性强、工作任务繁重的社会系统工作。由于各级政府周密地部署、正确地引导、精心地规划，有效地监督检查，及时地总结经验，显示出经济、社会等多重效益。（1）减少了国家对畲族地区“五通”的投入。闽东畲族贫困乡村主要分布在偏远山区，人口密度小，居住分散，难以形成有规模的社区，发展二三产业缺乏基本的人口规模，只能维持原始的小农经济。改变这种状态，首先要解决水、电、路基础设施问题。但这些项目需要政府支出的金额很大，政府很难满足这些贫困山村的资金缺口。从闽东异地安置扶贫的经验看，政府投入的移民费用大大低于修建通往大山深处公路等基础设施的投资。据统计，仅福安市自1994年至2012年搬迁387个畲族自然村后，可少修机耕路1300公里，少架设供电线路600公里。仅“五通”一项，就可为国家减轻负担8000万元以上。（2）改善了畲族搬迁群众的生活条件。宁德畲族“造福工程”的搬迁对象主要是长期居住在高山、偏远、交通不便、信息闭塞的民族自然村。由于居住分散，教育、卫生、文化、科技等公共服务难以覆盖和延伸，行路难、上学难、看病难等问题普遍存在，村民生活极为艰苦。通过“造福工程”，将这些畲族自然村群众整体搬迁到生产生活条件较好的地方，从根本上解决了水、电、路、通信、广播电视信号等“五通”，改善了人居环境，提高了福利水平和生活质量。（3）提高了畲族搬迁群众的收入水平。村民来到崭新的生活环境，住上了整齐的砖瓦房，摆脱了过去受传统、封闭、单一生产模式的影响，树立了劳动致富、科学经营的新观念，充满了进取精神。各级政府不失时机组织引导，有效地提高了他们自我积累和自我发展的能力。（4）增进了各民族之间的团结。在“造福工程”的实施过程中，为了居住的便利，在新村地块的选择上，有时会涉及不同民族、不同宗族、不同族群的地块归属问题。如福安市穆云畲族乡黄儒回族村，原来住在高山上，由于遇到山体滑坡泥石流，原有的住地已然无法继续居住，需要及时迁址搬村。经过穆云乡政府协调，新村地址选在属于桂林汉族村的地块，这里临近福安西部人口密集的穆阳镇。桂林汉族村主动出让了土地。为了尽早实施新村建设，黄儒回族村民暂住在溪塔畲族村，待新村建成后再行迁入。以上一个村的“造福工程”项目，涉及了三个村，三个民族的相互协调、相互支持、相互帮助。（5）解决了畲族乡村剩余劳动力的出路。闽东少数民族“造福工程”有意识地采取了依托工业园区或经济开发区安置的搬迁模式，劳动力转移获得的收入已成为闽东许多少数民族贫困农户家庭收入的重要来源。（6）加快了畲族乡村城镇化的进程。闽东少数民族“造福过程”安置始终坚持向中心村、集镇、工业园区集聚，从城镇化的高度实行扶贫攻坚，带领贫困村民迅速摆脱落后的状态，走上共同发展的快车道。（7）合理利用土地，推动了现代农业发展。闽东少数民族“造福工程”建设过程中将旧村腾退的用地复垦为耕地，解决了农村居民点原先布局零散、面貌脏乱差的局面，促进了村庄集聚，布局更合理。土地在复垦整理中形成了标准化耕地。
  “造福工程”原为消除农村贫困的一项重要举措，也是宁德畲族新农村建设的一大亮点。通过20多年“造福工程”的实践，闽东畲族乡村基础设施建设已然取得显著成绩，新村与集镇缩短了距离，新村居民打工、经商、上学、求医等方便了，带动了新产业，畲民收入大大增加。畲族乡村公共服务得到发展，畲民生活生产条件得到明显改善。在“造福工程”实施过程中，一些偏僻、落后的畲族自然村搬迁，在地图上消失，一些更为美丽、宜居的畲族新村诞生了，提升了闽东畲族乡村的新形象。“然而，随着物价上涨、用地紧张，造福工程后续发展存在隐忧。‘搬迁补助标准赶不上物价上涨要求，造福安置区用地指标越来越难拿，成为最大的瓶颈。’省农办扶贫处工作人员表示，建房成本上升让偏僻山村部分困难群众无法搬迁，用地指标紧则影响了造福工程进度。有关人士呼吁，一要继续加大对贫困人口的补助力度，可尝试在安置区建造廉租房等，解决无能力搬迁群众的生活困难；二是当地政府在规划用地时，应将造福工程用地需求优先纳入规划，让造福工程‘造福’更多百姓。”①