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天理君权的国家形式，即政体该怎样？朱熹根据当时的情况，主张集权与分权并行。我国自秦汉以来，采取中央集权的君主专制政体，尽管汉有分封，唐有藩镇，但都无碍于中央集权的国家形式。北宋时，鉴于五代十国的割据和地主将领权重而造成尾大不掉的情况，赵匡胤等全力使权力集中于君主，建立了统一的中央集权的统治。南宋时期，内外交困，金贵族经常南犯，地方政权既无重兵，亦无将领，而毫无抗金实力。因而出现了集权与分权之争。当时抗金名将韩世忠、刘光世、杨沂中、刘锜等据守地方，扩充兵力，成为抗金重要力量，他们倾向于分权于将帅，而不满于统得太死。范宗尹曾这样说：“太祖收藩镇之权，天下无事百五十年，可谓良法。然国家多难，四方帅守单寡，束手环视，此法之弊。今当稍复藩镇之法，裂河南、江北数十州之地，付以兵权，俾蕃王室，较之弃地夷狄，岂不相远。”①尽管赵匡胤收藩镇之权，在当时可谓“良法”。但现在形势变了，国家多难，帅守单寡。如果说“治平则宜内重，遭变则宜外重”的话，那么，与其弃地与金贵族，不如付地方以兵权，而稍复藩镇之法，这于加强抗金实力是有利的。
  然而，也有反对分权于将帅，而主张集权于君主。季陵曾说道：“大驾未有驻跸之地，贤人皆无经世之心。兵柄分而将不和，政权去而主益弱。……今天不可谓无兵，刘光世、韩世忠、张俊各招亡命以张军势，各效小劳以报主恩。然胜不相逊，败不相救，大敌一至，人自为谋耳。……以至赐姓氏，改寺额，此皆伤于太专，臣恐自陕以西不知有陛下矣。”①尽管各地方将领之间有互不相制的弊端，但朝廷是可以调整的。如果说“自陕以西不知有陛下”，那便是危言耸听了。反对分权，客观上是与当时投降派秦桧等企图削弱地方将领实权的思想相一致，因而便得到了秦桧等的支持，《宋史》记载：“桧欲尽收诸将兵权，给事中范同献策，桧纳之。”②于是有削夺韩世忠、岳飞诸将兵权之举，实为和议准备条件。
  朱熹似有融突两派之见的意思，他既主张中央集权，而又倡导给地方以实权。“或言今之守令亦善。曰：却无前代尾大不掉之患。只是州县之权太轻，卒有变故，更支撑不住”③。中央集权解决了地方割据、尾大不掉的祸患，因此是好的。赵匡胤对待藩镇采取了“削其支郡，以断其臂指之势，置通判，以夺其政，命都监监押，以夺其兵，立仓场库务之官，以夺其财”④的办法，使得“向之所患，今皆无忧”⑤。但由于集权太多，州县之权自然削弱，至使州县在遭变之时，有不能自立之弊。
  朱熹为了改变州县之权太轻的状况，提出了加强州县政权、兵权、人权、财权等四方面的建议。
  （一）关于政权
  宋代地方权力，自“祖宗时（指赵匡胤），州郡已自轻了”①。因此，已不能防止农民动乱。譬如“仁宗时，淮南盗贼发”②，也无可奈何。所以，金贵族一进犯，以至天下瓦解。朱熹认为，加强地方权力，首先在于整顿地方政权，改变州政分属四司的情况。他主张：“每路只置一人，复刺史之职，正其名曰：按察使，令举刺州县官吏。其下却置判官数员以佐之，如转运判官，刑狱判官，农田判官之类，农田专主婚、田，转运专主财赋，刑狱专主盗贼，而刺史总之。稍重诸判官之权，资序视通判，而刺史视太守。”③刺史名为按察使，总管一路；太守管一州，在刺史之下。判官分主财政司法。为了防止刺史专权和“其人昏浊，则害贻一路，百姓无出气处”④的弊病，又须略重判官之权，“则许判官自径申御史台、尚书省、以分刺吏之权”⑤，即牵制刺史。这样，“岂不简径省事，而无烦扰耗蠹之弊矣。”⑥同时也加强了路、州的权力。
  （二）关于兵权
  加强地方权力，兵权是极重要方面。由于宋代“凡州郡兵财，皆括归朝廷，而州县益虚，所以后来之变，天下瓦解，由州郡无兵、无财故也。”⑦把北宋的灭亡，归结为州郡的无兵、无财，触及了问题的边缘，但主要是由于北宋统治者的腐败。鉴于此，朱熹认为，必须改变州郡无兵的情况。“今州郡无兵之权，先王之制，内有六乡、六遂、都鄙之兵，外有方伯、连师之兵，内外相维，缓急相制。”①内有禁军、外有州郡的兵，才能内外相援、相制，遇到遭变的情况，便能应付。因此，他主张“散京师之兵，却练诸郡之兵”②，其办法是：
  第一，“汰斥癃老衰弱，招补壮健”③。朱熹说：“今天下兵约四五十万，又皆羸弱无用之人。”④兵不算不多，但却是老弱，不能作战。他赞扬辛弃疾“颇谙晓兵事。云：兵老弱不汰可虑，向在湖南收茶寇，令统领拣人，要一可当十者，押得来便看不得，尽是老弱。”⑤因此，辛弃疾便汰老弱，而练兵。朱熹也认为：“为今之计，大段著拣汰。”如果不拣汰冗兵，真是兵官愈多，兵愈不精，待到用兵之时，依旧无用。
  第二，“更戍法”。“每年更戍趱去淮上卫边，谓如福建之兵趱去饶州，饶州之兵趱去衢信，衢信趱去行在，迤逦趱去淮上。今年如此，明年又趱去。”⑥这样不仅训练了士兵，而且“京师全无养兵之费，岂不大好”⑦。
  第三，责郡守练兵，改变“主兵之员多”的弊端。“大抵今日之患，又却在于主兵之员多，朝廷虽知其无用，姑存其名，日费国家之财，不可胜计。又刻剥士卒，使士卒困怨于下，若更不变而通之，则其害未艾也。”⑧只有责成州郡的太守，“使之练习士卒，修治器甲，筑固城垒，以为一方之守”①。这是加强州郡兵权的重要措施，也是守备一方、抗击金贵族进犯的重要力量。
  第四，为解决财用不足的困难和兵费太多的冲突，可采取兵民屯田的方法。他说：“兵民兼用，各自为屯，彼地沃衍，收谷必多，若做得成，敌人亦不敢窥伺。兵民得利既多，且耕且战，便是金城汤池。”②州郡之兵，以屯田的方法来解决兵食问题，一方面耕种，一方面战斗，便可固若金汤，即使金贵族来犯，也是攻不破的。
  （三）关于财政的权力
  地方无财权就办不成事。南宋时，社会弊病层出不穷：一方面是军费负担成为国家财政开支的主要部分。“财用不足，皆起于养兵，十分、八分是养兵。其他用度，止在二分之中。”③尽管养兵，耗去国家财政开支的十之八九，然因其老弱而反有不足之患。另一方面，州郡无军费，连一州千人禁军额也不能招满。朱熹说他在南康时的情况：
  某守南康，旧有千人禁军额。某到时，才有二百人而已，然岁已自阙供给。本军每年有租米四万六千石，以三万九千来上供，所余者止七千石，仅能赡得三月之粮。三月之外，便用别擘画措置。……寿皇数数有指挥下来，必欲招满千人之额。某申去云：“不难于招，只是无讨粮食处。”又行下云：“便不及千人，亦须招填五百人。”虽圣旨如此，然终无得钱粮处，只得如此挨过日子而已。④
  州郡为了维持不满额的军队，不得不向民间借支，即使这样，也不能赡给，只得勉强支撑。就是圣旨下来，要招满军额，然终没有钱粮，而毫无办法。
  宋王朝以财政的十分之八九去养大量的冗兵，而州郡无钱粮去招满军额，这是一个很大的问题。朱熹认为解决这个问题的办法是：汰老弱冗兵，以节省财政开支，减少州郡上供的租米，使州郡有赡给军队的钱粮；豁除一部分上供之数，增加地方州郡财政，以使赡军和支遣。
  （四）关于用人的权力
  要给地方州郡一定的用人之权，以便选用贤者，提高办事效率。朱熹认为，宋中央政府只选派刺史、太守，其他幕职及县官由路的刺史和州郡的太守任用。“朝廷只择监司、太守，自余职幕县官，容他各辟所知，方可责成。天下须是放开做，使恢恢有余地乃可。”①为防止刺史、太守任用非贤者，应规定降官还降俸处分。朱熹对荐举似乎是比较严肃的。“有亲戚托人求举。先生曰：‘亲戚固是亲戚，然荐人于人，亦须是荐贤始得，今乡里平平等人，无可称之实，某都不与发书恳人。况某人事母如此，临财如此，居乡曲事长上如此，教自家荐举他甚么得。’’’②荐举人才，要不“应付人情，又不是交结权势，又不得被他献谀”，当荐的人，“自公举之”③。这样才能荐得贤人。因此，他曾提出“公议举人”的措施：“有为其兄求荐书。先生曰：‘没奈何，为公发书。某只云，某人为某官，亦老成谙事，亦可备任使，更须求之公议如何，某不敢必。’”①采公议荐举，自得到荐举，就无需私求于人了，也就防止了胡乱荐举的毛病。即使有这样的弊病，但不给刺史、太守以任用幕职及县官的权力就没有这种弊病吗？也未必尽然。总的来说，加强地方用人之权，是增加地方权力的重要方面。
  朱熹既主集权，又主分权，集权与分权并行。他认为，唐代末年，“大抵节镇之患深，如人之病，外强中干，其势必有以通其变而后可，故太祖皇帝，知其病而疏理之。”②从而采取了中央集权的君主专制制度，这是完全必要的。但南宋时，形势发生了变化，为了抗击金贵族的进犯，朱熹又主张增加地方的权力，这种把集权与分权融合起来的权力结构的建议，在当时是可取的，但并没有得到皇帝的支持而加以全面地实行，因此，没有产生什么社会效果。
  与集权和分权之争相联系的关于封建和郡县的争论，这也是一个政体即国家的形式问题。封建是指商、周时的分封而言的。西周时的封建实际上是诸侯割据，各诸侯国有自己的土地、人民和军队，掌握本国的政权、兵权和财政。天子直接控制王畿，相当于一个大的诸侯国。春秋、战国时，出现“废封建”而“立郡县”的改革。秦始皇建立统一的中央集权的郡县制度，被历代王朝的统治者所袭用，成为我国君主专制社会的基本政体。尽管秦汉以来，围绕着“封建”和“郡县”，代有论争。他们大体上以“封建”为分封割据，“郡县”为中央集权制度。朱熹再将其与集权和分权结合起来考察，以封建与地方分权相联系，郡县制与中央集权相联系。他认为，既不能完全肯定封建而否定郡县，也不能完全肯定郡县而否定封建，两者各有利弊。
  就封建而言：一方面，朱熹歌颂三代的封建。“若论三代之世，则封建好处，便是君民之情相亲，可以久安而无患。不似后世郡县，一二年辄易，虽有贤者，善政亦做不成。”①以封建为圣王之制，公天下之法，可久安无患，似乎有颂古之嫌。如果说实行封建，在三代之世还有其好处的话，那么，在几千年后的南宋，就未必可行了。“尝试考之商周之初，大赉所富，已皆善人，而其土地广狭随时合度，无尾大外强之患，王者世世修德以临之，又皆长久安宁，而无仓座倾摇之变，是以诸侯之封，皆得传世长久而不可动。”②后世搞分封，已与商、周时不同，王者既不修德，又在吏民之上。倘如说郡县制有“君民不亲”的毛病的话，那么，封建和郡县就没有什么区别了。
  另一方面，“封建”也有弊病，譬如“使膏粱之子弟，不学而居士民上，其为害岂有涯哉！且以汉诸王观之，其荒纵淫虐如此，岂可以治民”③。这样，封建也不能长久地沿袭下去，而为历代统治者所采用；历史的发展更显出封建不能适合时代的需要。
  就郡县制来说，尽管朱熹攻击秦始皇实行郡县制“无道”，“决无久存之理”④，但他认为，“若使秦能宽刑薄赋，与民休息，而以郡县治之，虽与三代比隆可也。夫以君民不亲，而有漂卷之患，为不异于郡县，是固以封建为贤于郡县。但后世之封建，不能如古之封建，故其利害，无以异于郡县耳。”⑤如果说秦能实行宽刑薄赋的政策，那么，即使实行郡县制，其兴盛是可以与三代相媲美的。所以，从后来实行封建的情况来看，其利害与郡县没有什么区别。从根本上说，郡县制仍然维护了君主专制社会的等级制度。这就是后世之所以继承秦的制度的原因所在。“秦之法，尽是尊君卑臣之事，所以后世不肯变。”①历代皇帝都需要“君尊臣卑”的等级制度来维持其统治，并为其统治作论证。因此，即使表面上把秦骂得一无是处，但秦代的郡县制仍旧继承下来了，这点，朱熹是看到了的。
  基于这样的体认，朱熹把封建制和郡县制的利弊作了比较。“大抵立法必有弊，未有无弊之法，其要只在得人。……且如说郡县不如封建，若封建非其人，且是世世相继，不能得他去；如郡县非其人，却只三两年任满便去，忽然换得好底来，亦无定。”②从“法必有弊”立论，说明封建、郡县利弊的相对性，是有见地的。由此，他讲了秦的灭亡，关键不在于“废封建”，“立郡县”。比较客观地评价了封建和郡县制问题。
  尽管封建有一定的利，但按照历史发展的客观形势来看，是行不通了。朱熹说：“封建实是不可行”。③“因论封建，曰：此亦难行。”④为什么呢？他举例说，汉代诸王，荒淫无度，“主父偃劝武帝分王子弟而使吏治其国，故祸不及民；……积而至于魏之诸王，遂使人监守，虽饮食亦皆禁制，更存活不得；及至晋惩其弊，诸王各使之典大藩，总强兵，相屠相戮，驯致大乱。”⑤汉、魏、晋三代分封诸王，以致酿成祸乱，都没有好的结果。因此，朱熹提出了将“封建”杂建于“郡县”之间的设想。“论治体，则必如是，然后能公天下以为心，……若犹病其或自恣而废法，或强大而难制，则杂建于郡县之间，又使方伯、连师分而统之，察其敬上而恤下，与其违礼而越法者，以行庆让之典，则曷为而有弊耶”①。这种既立封建，又设郡县的方案，就是西汉初年“犬牙相错”的状况。事实证明：不仅西汉诸王荒纵淫虐，不能治民；而且造成尾大不掉，抗衡中央，酿成祸乱的根源。这些朱熹是感觉到了的，因而认为封建不可行。然而，朱熹从集权与分权并行的观点出发，企图调和封建与郡县，而提出了一个封建杂于郡县的方案，这不能不说是其思想的冲突。如果说集权与分权并行的国家形式，在南宋当时客观条件下对于抗金还能起一定进步作用的话，那么，封建杂建郡县之间的设想，则是迂夫之见。其实，集权与分权、“封建”与“郡县”这几对范畴所包含的内涵，外延及其实质都是不同的，朱熹把它们简单地等同起来，由集权与分权并行而推演出封建与郡县并行的主张，在当时亦不可行。