福建省图书馆

民国时期，福建省城市规划由省建设厅管理。
  中华人民共和国成立初期，城市规划由建设规划部门统一制定与实施，管理机构尚不健全，规章制度未系统订立，历经曲折。“文化大革命”期间，规划管理工作实际上被取消，造成城市布局混乱，违章建筑增多。
  1978年3月，中共中央提出关于加强城市建设工作的意见，再次明确指出：“城市中各项建设，都应按照城市总体规划进行安排，服从城市有关部门的统一管理。无论新建、扩建、改建和翻修，都应在城市建设部门办理手续……对违章建筑，城市管理部门有权检查制止，进行处理，直至拆除。”此后福建省的城市规划管理得到逐步加强，各市均颁布了有关地方规定，成立相应的管理和监督机构，城市管理开始从各自为政的分散管理转向综合型的统一管理，并逐步完善。1984年1月，国务院颁发《城市规划条例》，1989年12月，全国人大常委会通过《城市规划法》，标志我国城市规划工作开始进入法制轨道。在加强规划管理中，涌现出一批管理比较好的单位，福州市规划管理处和将乐县建设局被评为全国规划管理先进单位，将乐县和福安县被评为全国县城规划管理先进单位。
  一、组织管理
  （一）机构与队伍
  1.省级管理机构
  民国16年（1927年）7月，福建省政府成立，设置福建省建设厅，管理都市规划和建设，首任厅长丁超五。
  1949年福建解放，8月，福建省人民政府实业厅接管建设厅工作。近40年来，体制几经变化，机构屡次调整，名称不断更换。1953年初，成立福建省建筑工程局。1956年4月，将省建筑工程局改为城市建设局。1958年9月，为适应“大跃进”的形势，又把省城市建设局改为省建设厅，设立城市勘察规划处与城市建设管理处，第一次设置规划职能处管理城市规划业务，同年11月，成立省基本建设委员会。1961年4月，省计划委员会、经济委员会、基本建设委员会合并为省计划经济委员会。1964年10月，又成立省基本建设委员会。“文化大革命”期间，规划部门被精简，人员被下放，全省城市规划、建设和管理工作基本停滞。1968年、1969年省基本建设委员会、省建设厅先后被撤销。1970年1月，成立省革命委员会生产指挥部基本建设局。1971年11月，国家建委召开部分省市参加的城市建设座谈会，针对当时城市建设中存在的管理松弛、建设混乱的状况，要求大、中型城市设立城市规划建设的管理机构。1972年，基本建设局开始承办城市规划业务。1975年7月，省基本建设局撤销，成立省基本建设委员会。1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，中共中央批转《关于加强城市工作意见》。1983年1月，撤销基本建设委员会，成立省城乡建设环境保护厅，设置城市规划处，同时组建省城乡规划设计研究院。1984年8月，撤销省城乡建设环境保护厅，成立省建设委员会，设置城市规划处主管全省的规划工作。其职责范围为：研究制订全省城市发展战略，城市化水平和城镇体系规划，以及各类开发区规划管理的方针、政策的法规；指导城镇管理规划、详细规划、专业规划和各类开发区规划的编制，并监督其实施；负责城镇总体规划、历史文化名城规划、风景名胜区总体规划和各类开发区规划的审查、报批，参与开发区立项初审；参与编制国土规划，区域规划和大中型建设项目的选址定点工作，核发选址意见书；负责城市规划设计队伍资格审查的规划设计市场管理，主管城市勘察和市政工程测量工作；主管全省城市雕塑工作，负责城市雕塑队伍的资格审查工作；指导城市国有土地使用权出让、转让规划管理工作，负责开发项目的规划审查。
  2.市、县管理机构
  见于文件记载最早的是民国7年（1918年），在漳州设立漳龙工务局。民国9年，厦门组成市政会。民国20年组成嵩屿建设委员会，提出嵩屿商埠计划。抗日战争期间，福建沿海沦陷，省政府内迁永安，南平成为撤退的大后方，民国29年，省建设厅在南平设工务局，受理南平、永安两县的建设工作。民国35年，福州市成立都市计划委员会，聘请名家担任委员，规划把福州建成花园式城市。民国时期，各县均有建设科的设置，受理建设（包括规划）事务。
  中华人民共和国成立后，市、县规划管理机构在不同历史发展时期先后成立。1950年，福州市政府成立市政建设计划委员会，首任市长许亚任主任，市建设局计划（规划）室负责具体工作。厦门和8个行政督察专区以及各县均设有建设局（科）。1951～1956年，泉州、漳州、南平等设市，1960年三明设市，这些市也设置有建设局（科），掌管城乡建设（包括规划）事宜。“文化大革命”期间，机构一度瘫痪。各市、县革命委员会成立后，设置生产指挥处（组），统管建设、规划工作。中共十一届三中全会以后，各市、县先后恢复规划管理机构并加强了规划管理工作。厦门市于1981年成立城市规划局。至1990年末，福建省16个城市都成立了城乡建设委员会，内设规划管理部门。全省52个县（未含金门》都设置建设局，其中有26个建设局设有规划股，占50％，其余都由城建股兼管。
  3.设计机构
  福建省的规划设计单位，始于1953年福建省民用建筑设计公司设立的城市规划室。到1990年，全省从事城市规划管理的人员有450人，1983年组建了福建省城乡规划设计研究院，是省级专门的城市规划设计机构。至1990年末，全省已发展至19个，其中：规划设计院5个，规划设计室14个。资质属于乙级的有：福建省城乡规划设计研究院、福州市城乡规划设计院、厦门市城市规划设计院等3个；丙级的有：三明市建筑规划设计院、泉州市规划设计院、漳州市建委规划设计室、莆田市城市规划设计室、南平市城市规划设计室、龙岩市城市设计室、石狮市规划设计室等7个；丁级的有：宁化县村镇规划设计室、惠安县城建规划室、上杭县规划建筑设计室、漳平市城乡规划设计室、东山县规划设计室、南平地区规划设计室、浦城县城乡建设建筑规划室、福安市规划设计室、泰宁县规划建筑设计室等9个。从事城乡规划设计人员330多人，其中具有高、中级专业技术职称的87人，同时还有城市测绘队伍36个，职工近400人，其中获高、中级职称的74人。
  4.规划队伍
  福建省规划力量的培养主要是通过专业学校、在岗办班培训和大学进修相结合。1978年，福建省建筑工程学校根据全省城镇规划与建设的需要，设置城市规划专业和城镇建设专业，至1990年，先后培养出3479个大、中专毕业生，成为福建省城市规划的主要力量。其次是结合编制规划工作，以地、市为单位办培训班，每个县派2～3名人员参加学习，每期2～3月，边工作边听课，边学边用。1959年，在福安县举办第一期培训班，学员30人；1960年在漳州市办第二期；1963年在泉州办第三期。中共十一届三中全会后，又在厦门市东渡与福清县举办培训班，既完成城市规划编制工作，又为地方培训规划入才。三是送往大学进修，先后送往南京大学、杭州大学、同济大学进修，全省参加这些学习和进修的累计有74人。此外，从1984年起先后举办县长训练班7期，有161人次参加学习。
  （二）规划编制
  城市规划的编制按标准、规范、程序进行。编制后以立法形式进行审批，经审批后的城市规划即具备法律效力。福建省城市规划的审批按规定实行分级审批。50～70年代，由于当时国家尚没有规定完整的规划审批权限，福州、厦门、三明、漳州、泉州等城市几次编制、修订的城市总体规划，有的曾经省、市审议，但基本没有履行审批程序。80年代后，城市规划的审批与管理逐步走上法制轨道。1980年，国家基本建设委员会颁布（城市规划编制审批暂行办法》，全省开始执行审批办法。从1982年7月，省政府第一次批准邵武县城总体规划，至1987年8月，省政府批准永安市城市总体规划，这标志着全省设市城市和县城的城市规划全面实施按程序审批。如福州市总体规划，经过市人大常委会审查同意后上报福建省政府转报国务院审批。
  （三）法制建设
  民国时期颁布过简易的、单项的管理措施和办法，如《民房建筑条例》、《请勘人须知》等规定
  中华人民共和国成立初期，全省规划的规章制度虽没有制订，但有的城市根据自身具体情况发布有关的规定，如福州市在1950年就先后发布《公私建筑修理及拆卸等工程暂行办法》、《关于被灾地建筑房屋暂行处理办法》等7个布告与通知。1956年，国家建委颁发《城市规划编制暂行办法》，这是中国第一个关于城市规划的技术性法规，但这个法规发布后由于某些原因，没有认真执行。1958～1976年的近20年间，城市规划管理松弛。中共十一届三中全会后，城市规划的法律建设受到重视。1980年，国家建委发布《城市规划编制审批暂行办法》和（城市规划定额指标暂行规定》两个技术性文件。1984年1月，国务院颁发中国城市规划法规中的基本文件——《城市规划条例》（以下简称《条例》）。《条例》从城市分类标准，到城市规划任务、方针、政策，从城市规划的编制和审批程序，到实施管理与有关部门的责任和义务，都作了较详细的规定，还授权各省、市、自治区制定各自的法规和实施办法。1989年，省政府批准，发布《福建省加强城市建设工程规划管理暂行规定》，福建省城市建设工程规划管理开始走向科学化、规范化、程序化的轨道。为了配合暂行规定的实施，由省建委根据建设部统一审批表制定了《规划选址定点意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，“一书两证”和配套表格在全省统一使用。此外，还发布《福建省市政管理暂行规定》、《福建省村镇规划建设管理暂行规定》等。有些城市还发布有关地方法规，厦门市政府发布门市城市建设规划管理暂行办法》，龙岩市政府发布《龙岩城市规划管理暂行办法》，使城市辖区范围内的建设用地、建筑、市政工程、勘测设计、私房管理以及对违章处理都能有章可循。邵武、永安等城市也先后制定《城市管理暂行规定》、《关于基本建设拆迁安置暂行办法》、《关于统一建设住宅的暂行办法》和《规划管理暂行办法》等。南平市先后发布《南平市规划管理暂行条例》等10个文件。福州市发布《福州市建设拆迁办法》、《关于严禁不按规划设计、无建筑执照施工的通知》等文件；并根据发布的一系列法规，在市规划管理处和市城管监察大队紧密配合下，协调有关单位，严格实行发放“用地许可证”和“建设许可证”制度，使规划管理逐步走上有法可依的科学管理轨道。1989年12月，全国人大常委会通过《中华人民共和国城市规划法》，这是城市规划管理实行法治的重要武器。福建省结合省情，编制《实施<中华人民共和国城市规划法>办法》，经省人大审议通过颁布。《办法》共分6章72条，明确规定：“经过法定程序批准的城市规划具有法律效力，任何单位和个人都有遵守城市规划、服从城市规划管理的义务”，“在城市规划区内建设项目（含技改项目）其选址和布局必须符合城市规划”，“城市新区开发和旧城改建遵照‘统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设’的原则，集中成片进行综合开发，综合开发地段必须根据城市规划主管部门提出的规划设计任务书编制详细规划”，“对城市规划实施有重要影响的大、中型建设项目和限额以上技术改造项目，必须经过省城市规划行政主管部门审定后，方准予提交选址意见书，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”。
  二、实施管理
  福建省城市规划实施管理主要是对经过批准的城市规划在实施过程中的用地、建设和违章查处三大项的管理。在管理中贯穿宣传教育工作。1990年，实施规划管理的重点放在宣传、贯彻《城市规划法》上。4月1日，规划法颁布实施前，省人大常委会召开宣传贯彻《城市规划法》大会，省电视台、省广播电台等新闻单位开办专题节目，市、县各级人大、政府的领导发表讲话，省建委专门举办两期由各市、县规划部门领导及管理人员参加的学习《城市规划法》及相关法律研讨班。至年底，全省共发行《城市规划法》10.7万册，张贴布告、标语2.8万张，出动宣传车1498辆次，报刊发表文章717篇，召开各种座谈会169场，宣传范围遍及各级城镇，接受宣传人数达315万人次。这一年，全省规划行政主管部门共查处违法建设3966起，违法用地2510起，对维护城市规划的实施起了积极作用。
  （一）城市用地管理
  在相当长时期内，我国土地系私人所有制，实行自由交易，国家对土地使用无明文规定。民国17年（1928年），国民政府公布《中华民国土地征收法》，规定土地征收审批的权限为：“国民政府直辖中央各机关、省政府、特别市政府征收土地时由国民政府内政部核准；县或市征收土地时由省政府核准；其在特别市者，由特别市政府转报国民政府内政部核准。”民国35年，福州市政筹备处公布的《请勘人须知》规定：“用地必须领取建筑许可证。”中华人民共和国成立之初的一段时间，土地所有制形式没变，农业合作化后，土地归国家和集体两级所有。凡被征用的土地，全归国家所有，用地单位只有使用权。
  中华人民共和国成立初期，农民支持建设的热情很高。国家建设需要征用耕地，付给农民的补偿费，只相当于三年的产值。由于土地属于公有，都是无偿使用，一些重点建设用地，基本按照建设部门的要求划拨，由建设单位和地方政府统一办理补偿手续，因而出现多征少用、早征晚用，甚至征而不用等浪费土地的现象。1953'年12月，中央人民政府政务院公布《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》），对征用土地的审批权限，作了明确规定。这个《办法》经过国务院全体会议修订，全国人大常委会批准，由国务院于1958年重新公布，《办法》规定：“建设工程用地在300亩以下和迁移居民在30户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。”
  “文化大革命”期间，一方面由于规划管理废弛，出现乱占乱用土地；另方面又片面节约用地，在旧城改造中出现“见缝插针”现象，造成城市布局混乱。
  中共十一届三中全会后，恢复城市规划法制，城市用地管理逐步走上轨道。1982年5月，全国人大常委会批准《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），重新规定省、市、县各级政府对批准建设用地的权限。1984年1月，国务院颁发《城市规划条例》，明确规定：“在城市规划区内进行建设，需要使用土地的，必须服从城市规划和规划管理。”建设单位使用土地时，“都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地申请”，“经城市规划主管部门审查批准其用地位置，用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证，方可使用土地”。同年7月，福建省人大常委会通过《厦门经济特区土地使用管理规定》，规定：“特区企业用地必须服从特区建设的总体规划，需用土地，应持投资项目的批准文件和合同副本，向厦门市城乡建设委员会申请，经核准后，领取土地使用证，取得土地使用权。”9月，福建省政府公布《福建省贯彻执行<国家建设征用土地条例>实施办法》，规定：“省建设委员会所属省征地拆迁移民局，主要负责全省范围内国家建设征地拆迁安置工作”，对厦门经济特区和福州经济技术开发区范围内的建设征地，“分别由厦门市和福州市人民政府参照《条例》和本实施办法规定的原则，制定厦门经济特区和福州经济技术开发区建设征地办法，报省人大常委会审议批准后，由省人民政府公布实施”。在征用土地程序上，实行由当地市、县人民政府责任包干的办法，建设用地单位不直接与被征地单位（包括土地承办户和拆迁户）协商，征用土地按申请选址、核实征地资料、办理征地、划拨土地等程序进行。
  （二）城市建设管理
  民国32年（1943年）5月，福建省政府训令《修正本省营造业规则》：“营造业的主管机关，在中央为内政部，在省为建设厅，在市为工务局，未设工务局者为市政府，在县为县政府。”民国33年2月，内政部公布《建筑师管理规则》。民国34年2月，福州市政筹备处公布（民房建筑管理条例》，规定市区内的房屋改建和修建均需向政府办理申请手续，未经核准不得施工。民国35年公布《请勘人须知》，作出私人房屋改建、修建需领取建筑许可证，缴纳勘察费等8条规定。
  中华人民共和国成立后，对城市建设进行管理的第一道管理文件是福州市建设局公布的《市区公私建筑及拆卸工程管理暂行办法》。当时，由于建设项目不多，建设管理工作属于起步阶段。“一五”时期，各地市开始对辖区内的征用土地，实行统一管理，对建筑物和工程构筑物设计的具体内容，包括平面、立面坐标、高程、外型等进行审查，发给建筑许可证。“二五”初期，由于“大跃进”，城市建设规模失控，边勘察、边设计、边施工的“三边”工程很多，造成管理上的混乱，大上大下。后期，开始从法规上、组织上加强管理。1962年，福州市政府发布《福州市城市建设管理暂行办法》。1964年宁德地区成立城镇建设委员会，以县长或副县长为主任委员，建设、计划、交通、商业、公安等部门负责人为委员，由一位县级负责人具体管理城镇建设工作，建设、计划部门各一人固定兼管这项工作，加强建设管理工作。“文化大革命”期间，城市规划管理机构被撤销，城市建设处于无人管理的状态，建设工程项目失去正常管理，多数城市凭当权者的意志作决定，只有人治，没有法治，因而出现城市布局不合理，园林绿地被占，乱建乱占成风。70年代中期，随着城市规划管理机构的陆续恢复，城市建设管理也逐步加强，这一时期，虽然能按照有关规定管理建设，但尚未纳入正常轨道。80年代，国家公布《城市规划管理条例》，建立《规划选址定点意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等“一书两证”制度。福州、泉州等市制订的《关于加强城市管理的暂行办法》、《关于坚决处理违章建筑的决定》、《泉州市城市建设管理暂行条例》，以及福建省政府批准的《福建省加强城市建设工程规划管理的暂行规定》等相继公布，严格执行由省建设委员会印制的全省统一的表格、证书15种，从此情况才基本好转。1987年11月，国家城乡建设部印发《关于加强城市管理工作的若干规定》的通知，明确规定：“城市规划区内的各项建设活动，由城市规划行政主管部门统一规划管理，任何单位和个人在城市规划区内新建、扩建、改建，包括原地翻建建筑物、构筑物、道路和其他各项工程设施，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。城市规划主管根据城市规划进行审批，包括提出规划设计要求，审定设计方案，现场踏勘，有的项目尚需环保、公安、消防、卫生、防疫等有关部门会签，以及审查施工设计图纸，核发建筑许可证后方可施工。”
  （三）违章建筑查处
  违章建筑查处主要是对不按国家基本建设程序办理手续，违反《城市规划法》及其他有关规定，以及不按城市规划要求进行用地和建筑活动进行查处。古代，禁止违章建筑，主要靠乡规民约约束。清光绪七年（1881年），福州市文儒坊曾立碑勒石，严禁乱搭盖。民国时期，违章建筑由区公所报市政府批准处理，交警察局执行。
  中华人民共和国成立初期，居民建房少，违章建筑也少。1962年，开始处理违章建筑，由区建设部门通知停建，但禁而不止。据普查，1965～1976年福州市违章建筑达36909起。80年代以后，加强城市规划建筑和管理的宣传教育工作，各城市运用多种形式广泛宣传城市规划和管理的规章制度。福州市、龙岩市在总体规划批准后，举办大型规划展览会。福州市在展览会中专门设“以法治城”馆，展出法规、实例等，还编印《2000年的福州》画册、《总体规划文集》及简介4000多册，观众达10万多人次。通过展览，使全市人民对总体规划加深了解，增强执行规划的自觉性。与此同时，采取法律的、行政的、经济的手段对违章建筑进行查处。1982年，福州市、泉州市都发出《关于坚决处理违章建筑的决定》、《关于市区违章建筑的处理意见》的通知，对违章建筑进行查处。1984年，国家颁布《城市规划条例》；1989年颁布《城市规划法》。全省各城市都按城市规划和有关法规、条例的要求，严格执行。