福建省图书馆

国家预算是整个财政体系的主导环节，是国家有计划地筹集与供应财政资金的重要工具，是国家的基本财政计划。
  福建在光绪以前并没有什么预决算，有的只是在年度以前或某项事务举办之先作些“估册”或“清单”，呈报批准，在年度后或事务办完时进行所谓的“奏销”，这些都不是正式的财政预算和决算。光绪二十七年（1901）清政府宣示预约变法，光绪三十四年度支部颁布《清理财政章程》，并向省地方简派财政监理官，清理财政，从此，才有地方的财政月报、季报及年报制度。宣统元年（1909）设立福建省财政咨议局，专门办理地方预算。规定福建省文武各衙门局所，应将财政收支款目按月编造清册，送交清理财政局，由财政局进行汇编并按季呈督抚审批后报送度支部。福建省清理财政局的职责是造送省年度财政预决算报告册；调查全省财政沿革利弊，分门别类并加以详细分析说明，呈送度支部查核；同时拟定各项收支章程及各项表式送部核准。预算收入没有国家与地方之分，按项目依次如实排列，支出部分则应划分国家用款与地方行政经费。福建省财政支出中的国家用款主要有解部各款、国家行政费、皇室用款、归还外债款、协款、海防经费及军饷等，地方行政经费则有行政、财政、军政、教育、警察、实业、民政、司法等费。预算册内先列收入后列支出，各分为“经常门”与“临时门”，门内分类，类下分款，款下分项，项下分目。收支数额以库平银“两”为记帐单位，小数至钱分厘止。预算一经核定，一切财政收支款项都必须遵照预算办理，临时增收或追加支出须由省督抚会同度支部随时奏明酌量筹拨。福建自宣统元年成立清理财政局起，便致力于本省财政预算的编造工作，同年设立咨议局，专事预算的统计编报。但由于没有明确的国家与地方收支范围的划分，而咨议局所能议决者，只在本省经费范围之内，没有完整的议决权。故从宣统元年起，每年虽有岁出入册报部，其实大多是临时拼凑应付的，只到宣统三年才有较完整的福建省财政岁出岁入预算。
  辛亥革命后，民国元年（1912）12月，财政部通令各省赶编民国2年度预算，送部审查，但当时预算制度尚未建立，无法可依.且财政秩序未复，收支严重不平衡。到第二年的年中，福建才编出预算送部审查。民国3年财政部又制订了一份简章，作为各省编制预算的依据，并决定会计年度采七月制。当年福建编出的预算较为规范，但军政二费仍被中央作了较大的变动。民国4年预算，财政部照例先颁订编制办法，随后因会计年度改为历年制，又规定改编预算办法，下半年度概算由财政部按各省编报的民国3年预算汇列。到民国5年，预算的编制已初上轨道，福建省财政厅编出预算后，送省议会审议，再报财政部核准。民国6年以后，会计年度又改为七月制，但军阀混战四起，形成地方割据局面，地方预算也无法按法定程序正式成立。民国14年，临时执政府通令各省编制预算，福建也编出一份该年度的收支概算书，但科目混乱，也不准备实行，只是福建军阀周荫人敷衍中央政府的具文而已。
  国民政府时期，先后颁布了一系列预算法规，民国17年底，颁行《国地收支标准案》，作为国家和地方编制预算的依据。民国19年2月，公布《中华民国十九年度试办预算章程》。主要内容有：（1）采用跨年制（7月制），即每年7月1日至次年6月30日为一个会计年度。（2）各年度预算分为国家及地方两部分，各分为普通会计及营业会计两种，再分为岁出岁入两类，然后各按其性质分为经常、临时两门。（3）采取自下而上的三级制，各机关所编的本机关的岁入预算为第一级预算，经省、县分别汇合第一级预算编成第二级预算，再汇合第二级预算编成的省地方总预算为第三级预算。民国20年11月，修正公布了《预算章程》，补充规定：凡年度预算未经主计处编成总预算，称为概算。省各机关的次年度岁出入预算书为第一级概算，福建省财政厅编成的省岁出入总概算书于元月十五日前送主计处。民国26年6月，立法院修正公布了《预算法》，与原规定不同的有：（1）岁出入按性质分为经常与特殊门。（2）预算分为五种：即总预算、单位预算、单位预算的分预算、附属单位预算、附属单位的分预算，各级政府每一年度就其岁出入所编的预算为总预算，公务机关有法定预算的为单位预算，单位按收支类别编制的预算为分预算。
  福建省省级预算或概算基本上每年都有编制，县级预算自民国24年（1935）起才开始编制，但一般预算编制的质量都很差，主要的问题是：（1）预算的编制大多是在年度开始以后才进行。（2）预算只求表面的数字平衡，往往虚列收入，与实际情况相差甚远，起不到应有的作用。（3）预算确定后，随意变更，或追加，或折减，使预算缺乏严肃性，流于形式。
  地方预算的编制，一般是参照中央的有关规定，本省长期缺乏完整而具体的地方性规章制度，直到民国25年（1936）才根据中央的法令，结合本省的实际情况颁布了《福建地方会计规程》，由于采用的是广义的会计概念，预决算、金库、收支程序等制度也包括在会计规程中。其中有关预算部分的规定，省级预算由各机关单位预算编起，由各主管机关汇齐审定后，转呈省政府为第-级概算，财政厅审核汇编为全省岁出入概算案，提交省政府预算委员会审查议定后，再交由财政厅编造省岁出入总概算书，为第二级概算，然后分呈财政部与主计处。县预算编制机关为县政府，审查机关为财务委员会，核准机关为省政府。首先由县政府所属各机关编造岁出入概算（第一级），县政府汇集审查第一级概算后编造全县概算书（第二级），经财务委员会审定，呈送省政府转交财政厅审核.然后由财政厅编造全省县地方总概算书（第三级），再提请省政府会议通过，预算编审时也有较严格的规定。但预算科目的划分则较混乱，虽然会计规程中有“普通会计科目，营业会计科目，由财政厅规定之”的条文，但财政厅始终没有拿出一套统一的科目来，因此预算项目的变化缺乏固定标准，有些预算科目，不同年份间分合不定，给收支统计带来一定的困难。民国25年度的省岁出入概算书，岁出岁入经临科目为：岁入经常门：田赋、契税、营业税、房铺税、船捐、地方财产收入、地方行政收入、中央补助收入、建设事业专款收入，其他收入；岁入临时门：丁米征收费、丁粮建设附加、丁粮教育附加，县保安团费附加、特种营业税、中央补助收入，其他收入、债款收入。岁出经常门：党务费、行政费、司法费、公安费、财务费、教育文化费、建设费、卫生费、协助费、预备费；岁出临时门：行政费、公安费、建设费、其他费、债务费、营业资本支出。
  至于县预算科目，福建省政府在《县地方预算章程》中没有详细规定，因此民国24年（1935）各县所编预算中，科目相差很大。民国25年度县预算开始编造时，财政厅才临时按上年度科目略为修改，颁发各县参考。岁入科目有：田赋附加、契税附加、牙税附加、屠宰税附加、房铺宅地税、税捐收入、地方财产收入、地方事业收入、地方行政收入、征收手续费、杂项收入、补助收入。岁出科目有：区政费、财务费、教育文化费、卫生费、建设费、救济费、杂项支出、预备费。
  省级预算的编制与县级预算的审核，是会计处的主要职掌，但会计处成立时，正值抗战全面展开。在战争环境中，收支极不稳定，使预算的编制相当困难。民国26年（1937）省财政概算由于各项支出必须紧缩，未能如期送中央核定，故没有依法成立。民国27年会计年度改为历年制，该年度概算仅自7月1日至12月31日半年，原奉令将上年度预算延长执行，但民国26年度预算未依限成立，战时各项收支又有相当大的变动，经呈准中央另编概算，也未能如限送中央审定。民国28年度仅核定概算。民国29年度预算虽按法定程序编送，但到10月份才由中央核定公布，正式成立。民国30年度概算也仅由国防最高委员会核准备案。民国31年财政改制，省会计处只负责编制省单位岁出预算，业务较简单，民国31年以后各年度预算均能如期完成。
  县级总预算的编核，战前由财政厅办理。民国26年（1937）、民国27年两年度由各主管厅处组织审查委员会，审定后交由财政厅和会计处分别编成各县预算草案，提交省政府委员会议决公布，发县执行。民国28年度起，鉴于过去各年度审编县地方预算，决定各项经费数目，多要用开会方式，各主管机关为维护其自身事业起见，往往争执不休，致使支出数字膨胀，执行时发生困难。于是改先由财政厅召集各有关机关开会。共同商定原则，由财政厅根据各县区所送的概算，分别拟定各项经费应分配数，连同省库补助费总额，送由各主管机关，各在应分配数内自行拟列，再由财政厅汇编总预算书，送会计处复核后，提经省政府会议核定公布。民国32年起又作改进，由省财政厅事先召集各主管机关代表，决定岁出各费类百分比，作为审编时依据，手续有所简化。民国33年又进一步改进，由省财政厅先期拟定编制要点及各费类百分比，由县遵照编制预算，各县预算送达后，由会计处召集审编会议，予以决定。民国34年又将各县按其不同环境分为军事区、建设区和游击区，对预算的编制予以不同的要求和规定。
  抗战胜利后，国民政府修订公布了《预算法》，以期消除战时色彩，恢复财政常态。但内战的爆发和经济形势的不断恶化，财政濒临破产，终使预算制度在混乱中趋于瓦解。
  中华人民共和国成立后，1950年4月，福建省财政厅召开了全省财政工作会议。会议中将各地上报的1950年财政收支概算进行了认真的审核汇编，产生了福建省1950年度财政收支概算，即建国后第一部概算。
  1951年，中央决定全国实行中央、大区、省三级财政体制，县市财政列入省财政预算。为执行三级体制，华东军政委员会财政部规定上半年为清理准备期。福建省人民政府制定了《关于上半年财政收支结算及结报办法》。7月10日，省财政厅宣布省为一级体制。当年7月20日，政务院发布《预算决算暂行条例》，规定省总预算草案应予每年9月15日前报送大区财政部审核汇编送中央财政部汇编后，提请政务院核呈中央人民政府委员会核定，政务院于每年11月底以前核定下达下年度各省预算，并逐级核定下达执行。
  1953年4月15日，福建省人民政府命令颁发《福建省1953年度预算决算管理办法》，规定1953年分为中央、省（市）、县（市）三级财政。专署级预算列入省预算，区（乡）预算为县（市）总预算的组成部分。要求自下而上，逐级编制汇总，提请各级人民政府审核上报。县（市）预算如果收不敷支，省以其他税收调节，调节后仍不敷支出，由省拨款补助。预算执行中，“款”与“款”之间流用，需报中央核准；“项”与“项”之间流用，报同级人民政府批准；同项之内“目”与“目”之间流用，由同级财政机关批准。1954年福建省人民政府颁发的预算决算办法，规定预算的编制由各级人民政府统一领导，财政机关具体负责。主管部门上下级之间不得自行进行预算的分配、增减和调剂，凡业务计划变动影响预算时，由同级人民政府解决。1955年福建省人民委员会颁发的预算决算办法，规定省和县（市）总预算的编制由省人民委员会和县（市）人民政府负责，经同级人民代表大会审查通过，报上级人民委员会（人民政府）正式核定即具有法律效力，各级人民政府及其所属机关必须遵照执行，保证其正确实现。为密切预算同企业、事业计划的结合，促进国民经济计划的实现，要按照省人民委员会颁发的国民经济计划指标和财政预算指标，分配所属企业、事业单位的预算指标，领导他们据此编制财务收支计划。执行中督促企业加强成本核算，严格定员定额，厉行节约，并对一切应行组织的收入认真加以组织。规定设置县（市）总预算周转金和预备费，设置幅度为县（市）预算支出总额的1％至2％。
  1956年的预算编造，省财政厅发出通知，根据国家财政的后备主要集中于中央预算，地方预备费逐年紧缩的方针，县（市）预备费皮在1.5％范围内设置。周转金按县农业税分成、小学经费及支出预算总额等情况设置，必须专户存储，只准周转，不得动支。对中学和城市小学学杂费收入，公房及墟市场租金收入、税收、规费的提成收入等八项零星收入，列入特种资金管理，年终结余缴回同级财政。
  1957年，国务院下达预算编造指示，对地方预算的总预备费进一步压缩到1％。地方自筹经费应同地方预算结合起来，统筹安排。农业税附加和自筹经费相加不得超过正税的15％。国营企业不负担地方自筹经费。要继续贯彻预算“归口”管理的原则，各企业、事业单位，应按其性质和管理上的方便，确定主管关系。
  1958年的“大跃进”，对财政体制作了改革探索。预算体制，中央对省实行“以收定支、五年不变”。实行企业利润分成。改革工商税制和农业税制。基本建设试行投资包干。流动资金试行全额信贷。都反映到以后各年的预算编列上。
  1963年开始“三年调整”。1963年5月28日，省人民委员会发出1963年预算管理的规定，要求各县（市）都要成立详细的总预算，报专署初审转财政厅核定。一切追加预算都必须按程序报批，未批准之前，财政不得拨款。县（市）一律不准打赤字预算。县（市）分得的超收分成，必须到下半年才能安排使用。为了确保国家预算的当年平衡，县（市）凡需动用上年结余，必须报省财政厅审查转报财政部批准。按照国家规定的自收自支资金，仍列预算外资金管理，年终结余，可适当动员一部分上交财政，各地区、各部门、各单位不准自行增设预算外资金项目，不得扩大地方附加或提高附加比例，更不得把全民所有制企业放在预算外管理。
  1964年5月22日，省人民委员会颁发预算管理几项规定。对专署财政部门的工作责任作了明确规定，除管理本级预算外，对县（市）预算行使下列职权：（1）代省分配、调剂、审查、核定汇编所辖县、市的预算；（2）领导与监督所辖县、市的预算管理工作；（3）综合反映所辖县、市预算执行情况，在可能的范围内及时解决县、市预算执行中存在的问题。省级主管部门对下分配的事业计划、工作任务及预算资金，应在年初提交财政厅统一平衡分配下达。年初确定不下来的，可保留一部分待分配经费，但必须在六、七月以前分配下达，需要在省级预算中调出经费下分专（市）、县使用的，应通过财政厅办理划转预算手续，省主管部门不得对专（市）、县业务部门垂直拨款。明确预备费、上年结余、三项附加和当年超收分成，是各级财政的机动财力，凡预算执行中发生新的支出需要，应首先动用自己的机动财力，只有解决不了时，才能向省申请追加预算。
  1965年4月18日，省人民委员会颁发的预算管理规定，对省级主管部门的预算职权作了规定：（1）提出本部门业务工作的具体措施和资金使用原则；（2）审查县（市）事业计划和财务指标；（3）检查事业计划执行情况和资金使用效果，进行业务指导。（4）会同财政厅制定事业单位定员定额、开支标准和规章制度。提高各级总预算的预备费比例，专署本级按正常支出的3％设置；福州、厦门两市按分成支出的3％；县（市）按分成支出的3％，其中专（市）集中1％用以调剂所属县（市），县（市）掌握2％。
  1966年后，由于“文化大革命”的影响，财政预算实行收支两条线的体制，收入全部上缴，支出由上级按计划下拨。
  1974年，省革委会发出通知：规定总预备费按支出总额3％设置，农林水、文教卫生事业费实行“以块为主、条块结合”的原则。各级财政不得搞赤字预算，也不得“寅吃卯粮”，依此原则编制预算。
  1980年以后，各年都按财政预算体制的规定编制预算。在预算程序上有所变化，改变了过去自下而上编制和汇总预算的做法，为年度开始前，财政部召开全国财政工作会议，或与全国计划会议联合召开，对新的一年里将要采取的改革措施进行研究部署，对因改革而影响的财政收支进行测算，并对全国财力分配进行相应调整。会后，福建省召开全省财政会议传达贯彻，要求各地（市）、县据以编制本级财政预算，提请同级人民代表大会审议通过，使之成为法律性文件。预算执行过程中，接受同级人民代表大会常务委员会的监督。全省预算则由省财政厅编制，经省人民政府批准后，提请省人民代表大会审查批准。