余姚市图书馆

水政执法
  水是生命之源，从远古时期，人类就逐水而居，绽放出灿烂的生命花朵。作为江南水乡的余姚，境内水系发达，相互贯通。河姆渡古文化遗址证明，早在7000年前就有人类定居，繁衍生息。为了保护水资源，历代以来，余姚重视与水有关活动的管理。古代水利由地方官吏主持其事，民国时期，由县政府的建设科主管。由于当时专项的水利法规不多见，水政执法也就多由地方官员判定。新中国成立后，余姚水利工作掀开了新的一页，先后修建了一批水利工程。这些水利工程和纵横交织的河流为余姚的经济建设和社会发展提供了有力的支撑。但随着经济社会的快速发展，土地资源的日趋紧张，河道也面临许多诸如涉河案件时常发生而导致河网水面面积不断减少等问题。如何保护好水域资源，余姚较早进行了有效探索。1988年《中华人民共和国水法》的颁布实施，不仅确立了水利事业的法律地位，也使余姚的一切水事活动纳入了法制的轨道。水利执法机构也随之建立起来，并形成了比较完善的市、河区、乡镇组成的三级执法网络。随着各项管理规章制度的日臻完善，水政执法工作逐步走上了正规化、规范化、法制化的轨道。
  第一节 管理机构
  清代以前，主要由地方官衙负责水利禁条、规章执行及水事纠纷调处，也有依靠民间乡规民约及宗族祠堂来管理。民国期间，县政府下设建设科，管理全县河道、湖泊、堰坝、水闸、海塘等水利设施和负责水利建设。中华人民共和国成立后，水利机构逐步建立、健全，由地区专署、县政府的实业科、农林科主管，到1955年后专设水利局。相应的事业单位如水文、测量、排灌等也逐步建立起来。但专门的水政执法机构则是在1988年7月1日《中华人民共和国水法》正式颁布实施后才酝酿建立的。
  《中华人民共和国水法》的颁布施行，标志着水利事业进入依法管理的轨道。为使水利部门转变职能，保证《中华人民共和国水法》的贯彻执行，1990年4月，成立了水政水资源科，王新强任科长。水政水资源科作为余姚市水利局内设机构，负责辖区内水法贯彻、水政监察和水资源管理。1991年2月，经市编委同意，在余姚市姚江水利管理处增挂余姚市水政监察处牌子，张松达任主任，夏伯泉任副主任。1994年5月，余姚市机构编制委员会以余编发〔1994〕16号文批准建立了余姚市水政水资源监察管理所，为全民事业单位，编制5名，经费自理，隶属余姚市水利局。该所建立后，在余姚市姚江水利管理处不再增挂余姚市水政监察处牌子。1997年12月，经市编委同意，将余姚市水政水资源监察管理所更名为余姚市水政监察大队。主要职责为宣传贯彻水法规；保护水资源、水域、水工程、水土保持生态环境、防汛防旱和水文监测设施；对水事活动进行监督检查。对公民、法人或其他组织违反水法规的行为实施行政处罚；受水行政执法机关委托，办理行政许可和征收行政事业性规费等事宜。2001年10月，在市水政监察大队增挂余姚市水土保持监督站牌子，实行“两块牌子，一套班子”。至此，水政监察集河道、海塘、水土保持、水资源、水工程执法于一体，成为对外执法的专职队伍。2003年4月，经市政府批准，大队由原来的自收自支转为财政全额拨款单位；2007年12月，经市政府编委批准，大队编制人数由原来的5名增加到7名；2009年批准为参照公务员管理的事业单位。
  为健全执法网络，进一步加大河道、水域管理力度和效果，保护水资源，2002年2月，组建了余姚市水政监察大队姚江中队（水土保持监督分站）、余姚市水政监察大队西上河中队、余姚市水政监察大队姚西北中队、余姚市水政监察大队丈陆中队、余姚市水政监察大队四明湖水库中队和余姚市水政监察大队梁辉水库中队。2004年6月，组建了余姚市水政监察大队海塘中队。2007年3月组建了余姚市水政监察大队四明山中队。各中队业务上受余姚市水政监察大队领导，行政上归各河区管理处、水库管理局领导。同时，在各乡镇（街道）聘请了兼职水政监察员21名。全市形成了比较完善的市、河区、乡镇三级执法网络。目前，全市共有水政监察员35名，均经培训考核重新任命，持有水政监察证和省政府行政执法证上岗。水政执法组织机构设置详见图11-1。
  在健全执法机构的同时，还进行了机制创新。2008年3月25日，在全省率先建立了水利与城管联动执法机制。启动仪式上，余姚市水利局局长杨文祥分别与市城管局、凤山街道办事处、阳明街道办事处、梨洲街道办事处、兰江街道办事处、朗霞街道办事处、低塘街道办事处、余姚经济开发区和中国塑料城管委会等9个单位主要领导签约。余姚市委副书记王定达到会并发表讲话。宁波市水利局副局长叶立光对这一创新做法给予了充分肯定。水利与城管联动执法机制的建立，掀开了水政执法新的一页。
  第二节 法律（规）、规章及规范性文件
  为进一步加强水资源管理，更好地实现水资源可持续利用，2005年7月，余姚市水利局通过赴省内外学习调研，借鉴经济发达地区水资源管理的先进经验，并总结余姚市多年来河道管理的实践经验，着手起草《余姚市河道管理办法》。在起草过程中，征求了各乡镇、街道、市级有关部门和各河区水利管理处对征求意见稿的意见，多次专门召开了讨论会。市水利局党委召开了两次会议进行了专门研究。2005年10月13日，市政府法制办组织召开了市级有关部门和部分乡镇、街道参加的征求意见座谈会。2005年11月18日，市长办公会议对征求意见稿进行了审议。2005年12月2日，市政府第21次常务会议审议通过了《余姚市河道管理办法》（以下简称《办法》）（附录四）。该《办法》的重点如下：
  （1）全市河道按其水系、功能、行政区域等因素，将2001年划分的一类、二类、三类河道分别更名为市级、镇级、村级河道。2001年，为加强河道管理，市水利局按照市委、市政府要求，根据水系、河道功能、行政区域等因素对全市河道类型进行了划分。当时，也考虑按市级、镇（乡、街道）级、村级进行划分，但由于当时管理资金难以落实等问题，将全市河道分一类河道、二类河道、三类河道。2001年11月，市政府办公室转发了市水利局关于余姚市河道分类管理保护及疏浚计划的通知（余政办发〔2001〕118号）。在以后几年中，余姚市对河道进行了分类管理和保护。但是，一类、二类、三类河道划分存在着河道管理责任主体不够清晰等问题。为了进一步明确河道管理的责任主体，《办法》将一类、二类、三类河道分别更名为市级、镇（乡、街道）级、村级河道。
  （2）建立统一管理和市、乡镇、村三级管理的河道管理体制。余姚全市大小河道有1579条，虽然从2002年开始，乡镇、街道普遍开始签订河道保洁责任制。但河道保洁程度不高，河道上脏、乱、差问题还未根本解决。同时，擅自填堵河道、违章建筑情况时有发生。要解决上述问题，除了加大水法律、法规宣传和行政执法力度外，关键是加强河道管理，明确河道管理体制。基于此，《办法》规定：“本市河道管理实施统一管理和分级管理相结合的管理体制。市水行政主管部门所属的河区水利管理机构负责辖区内的市级河道的长效管理。市城区河道管理所负责城区河道的长效管理（长效管理范围为余政办发〔2002〕151号文件确定的范围）。乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内的镇（乡、街道）级河道的长效管理。村民委员会负责辖区内的村级河道的长效管理。规划、环保、农业、发改、国土资源、建设、交通等行政主管部门，按照各自职责协同水行政主管部门做好河道管理工作”。
  （3）建立河道长效管理机制，加大市、乡镇二级政府财政投入力度。为了确保河道长效管理取得实效，首先，需要加大河道长效管理的财政投入，因此，《办法》规定：“河道疏浚和长效管理的经费，市级河道由市财政负担，镇（乡、街道）级、村级河道市财政给予适当资金补助。市、乡镇（街道）二级财政应将河道疏浚和长效管理资金列入年度财政预算。”其次，要全面落实河道长效管理保洁，《办法》第六条明确规定了市、乡镇（街道）、村都应全面落实河道长效管理。通过全面落实河道长效管理，在原有河道管理保洁基础上，做到河道管理保洁面更广、责任主体更明确、工作职责更细化、劳动报酬更到位、管理保洁效果更显著。最后需要建立河道长效管理监督机制，因而，《办法》规定：“建立全市河道管理考核监督机制。市水行政主管部门负责全市河道管理考核工作，并对市级、镇（乡、街道）级、村级河道实施监督检查。”
  （4）进一步明确河道管理范围。由于历史等原因，有些地方在河道堤防甚至在河道上建设了不少各种建筑，严重缩窄河道。此外，一些地方还将河道当作垃圾场所。凡此种种，将为今后的河道行洪安全带来隐患。而目前，虽然有《中华人民共和国水法》及《中华人民共和国河道管理条例》，但在实际操作过程中，究竟哪些范围属河道管理单位管理，存在界限不清、认识不一的问题。近几年来，普遍出现河道管理执行困难的情况，执法管理缺乏操作性较强的依据。要使得河道真正得到保护，划定河道保护区是当务之急。因此，《办法》对河道管理范围作了具体规定。
  （5）强化河道利用和保护。随着经济社会的快速发展，河道存在着河网水面面积不断减少，非法侵占河道现象时有发生，水污染未能得到有效控制，河流污染严重，湖泊富营养化日益突出，水环境不断恶化，河网调蓄能力下降等问题，影响了经济社会的发展。因此，《办法》对河道的开发利用、涉河建设以及污染控制等方面作了具体规定，主要内容有：①明确开发建设项目立项或建设时，应将区域内河道的整治项目纳入建设项目计划，并与建设项目同时设计、同时组织实施、同时验收；②禁止擅自填堵、覆盖河道，确因建设需要填堵、覆盖河道的，应在确保河道行洪排涝和河网水面率的情况下，由市水行政主管部门审查后报市人民政府批准；③禁止在河道堤防和护堤地建房取土等危害堤防安全的行为，不得在市级河道和主要镇级河道上设置拦河渔具，不得向河道倾倒工业、农业、建筑、医疗废弃物和垃圾、粪便等。
  第三节 水政监察
  1988年以来，余姚凭借不断完善的水政执法网络，加大了水政监察力度。特别是1997年余姚市水政监察大队建立以来，根据《浙江省水政监察队伍考核办法（试行）》规定和水利部水政监察规范化建设要求，在全市开展了以执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化为目标的规范化建设。在规章制度上，先后制订了《水政监察大队工作职责》、《水政监察中队工作职责》、《兼职水政监察员岗位职责》、《余姚市水行政执法错案责任追究制度》、《余姚市水行政执法责任追究制度》、《涉河建设项目审批和涉河案件处理程序》、《水政监察巡查制度》、《水政监察员岗位职责》、《水政监察员培训学习制度》、《水政监察员守则》、《水政监察员考核奖惩制度》、《水政监察大队文书档案管理制度》、《水政监察大队统计工作制度》等十三项制度。这一系列规章制度，包含了队伍工作职责、执法统计制度、执法责任追究、水政巡查、人员培训、监督、考核、奖惩等所有内容。在队伍建设上，以建立高素质的水政监察队伍，提高执法人员的水行政执法能力为突破口，进一步充实水政执法人员。目前，执法队伍中既有法律专业的，又有水资源及水利工程专业的，专业结构合理。在执法装备上，大队有专用执法汽车2辆、巡查船2条、计算机7台、摄像机1部、照相机3架、数字录音笔1只、勘测工具1套、复印机1台、办公电话6部（传真机3部、水事违法案件举报电话1部）。水政中队每人配备摩托车1辆，共计17辆，照相机每中队1架。在资金保障上，市水政大队不但有独立的财务核算，而且市财政除正常经费核拨外，每年还安排水政专项执法经费。通过这一系列的工作，余姚水政监察规范化建设一直走在全省先进行列。水利部政策法规司时任司长张林祥曾到水政监察大队进行考察，对余姚工作给予了充分肯定。
  近年来，余姚在水政监察上不断进行探索，呈现三大特点，具体如下：
  （1）深入开展水法规宣传。在宣传中采用常年宣传和突击宣传相结合的形式。在每年一度的“3.22世界水日”、“3.22—3.28中国水周”、“12.4法制宣传日”等重大活动中，结合纪念日主题，举行形式多样的宣传活动。此外，还根据需要，突击进行宣传活动。通过开展宣传活动，提高全民的水法制意识，增强公民爱河、护河的自觉性，形成了依法治水、管水、用水的良好社会氛围。
  （2）注重日常巡查。首先依托健全水政执法网络，大力开展全市执法巡查。每年水政监察巡查达800多人次。其次河道管理保洁员切实承担起日常巡查工作职责。2005年下半年，在全市推行农村河道每周“6天6小时”管理保洁机制。全市502名河道保洁员和55名专职监督员不仅每天要确保河面干净整洁，而且承担起日常巡查职责，发现涉河违法行为及时制止并在24小时内向辖区内水政监察中队及河道管理单位报告。该工作开展以来，近80％的水事案件来源于河道管理保洁员的举报。通过水政执法队伍、河道保洁员和专职监督员等三支力量的日常巡查，及时发现、及时制止涉水违法行为，不仅把大量的涉河案件及时消灭在萌芽状态，降低了办案难度，减少了行政成本，而且还促进了社会和谐。
  （3）坚持处教结合，坚决查处各类违法案件，维护正常水事秩序。近年来，全市共查处水域违法案件近200件，恢复水域面积逾1.6万平方米，有效维护了水事秩序。较为典型的有：1990年取缔了梁弄黎明、石家村非法采砂场。1998年配合宁波市水政监察支队集中查处了沿姚江9家砖瓦厂违法取土、设障水事案件。2000年强制清除了铁四局萧甬铁路复线工程施工围堰，确保河道行洪、航运畅通。余姚日报、余姚电视台、宁波电视台进行了全面报道。2004年申请法院强制拆除了擅自在中江郑巷河段堤防上非法建造平房案，开了申请法院强制执行先河。2007年，会同余姚市城管局，对在中江河道管理范围内未按批准规定擅自扩大建筑面积的违规建筑进行了强制拆除。2008年，会同凤山街道城管中队、派出所组成联合执法小组，对在碾子头河违法建设跨河构筑物进行了强制拆除，确保河道畅通无阻。2009年，及时启动了联动执法机制，圆满处理了梨洲街道竹山村某村民在位于竹山村邵家渡330～331号段姚江南岸堤塘管理范围内擅自建造房屋案。